Личность
Право
Государство

УДК 34.07

Р.С. Тараборин
судья
кандидат юридических наук, доцент
Уставный суд Свердловской области
Екатеринбург, Российская Федерация
Email: igp@uapa.ru
К.В. Хвастунов
советник судьи
кандидат юридических наук, доцент
Уставный суд Свердловской области
Екатеринбург, Российская Федерация
Email: hkv80@yandex.ru
КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ СУДЕБНЫХ КОМПЕТЕНЦИЙ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы соотношения конституционной (уставной) юстиции и административного судопроизводства при осуществлении судебного нормоконтроля.
Ключевые слова
Нормативный акт, конституционное (уставное) судопроизводство, административное судопроизводство.

Важнейшей функцией органов конституционной юстиции является конституционный контроль, в ходе реализации которого возникает немало вопросов, требующих не только практического разрешения, но и теоретического осмысления. Последнее не в последнюю очередь определяется своеобразием организации судебных органов конституционного контроля в Российской Федерации, когда наряду с Конституционным Судом РФ в стране предусмотрено, согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», право субъектов РФ создавать собственные органы конституционного контроля в форме конституционных (уставных) судов.

За прошедшие почти двадцать лет со дня принятия этого закона, даже с учётом того, что к настоящему времени такие органы функционируют только в 16 субъектах Федерации, был накоплен значительный практический опыт реализации конституционного контроля на региональном уровне, ставший предметом осмысления юридической наукой. О последнем убедительно свидетельствует постоянный рост научных работ, посвящённых различным аспектам деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ[1].

Среди вопросов, обсуждавшихся правоведами с первых лет формирования и работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заметное место занял вопрос разграничения полномочий между этими судами и судами общей юрисдикции. Как отмечалось учёными ещё в начале 2000-х гг. здесь возникали немалые сложности, поскольку «действующее законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного (уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев наделяет суды разных систем «конкурирующей» компетенцией»[2]. Но и спустя десятилетие такое положение практически не изменилось[3] .

Конкретную возможность для такой «конкуренции» создавала, например, заложенная в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации возможность двойной подсудности при рассмотрении в судах дел об оспаривании нормативных правовых актов. Она вытекала из ст. 245 ГПК «Дела, возникающие из публичных правоотношений», в которой устанавливалось, что суд рассматривает дела «по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов».

Оспаривание нормативного правового акта предполагает проведение судом правовой оценки акта, важнейшим элементом которой является выявление соответствия содержащихся в нём норм существующему федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации. Последняя функция, имеющая характер конституционного контроля, реализуемого на уровне субъекта РФ, согласно ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», была отнесена к компетенции конституционных (уставных) судов, поскольку они создавались для определения «соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации».

Использование в законодательстве, относящемся к одному и тому же предмету («нормативный правовой акт»), двух разных терминов («оспаривание» в ГПК и «соответствие» в ФЗ) с формально-юридической точки зрения порождало коллизию двойной подсудности. Суд общей юрисдикции мог рассматривать дела, центральным звеном в решении которого было в действительности определение соответствия нормативного правового акта полностью или в части конституции (уставу) субъекта, ссылаясь на то, что формально это дело об оспаривании данного акта, а оспаривание не определено в ФЗ «О судебной системе Российской Федерации» в качестве предмета деятельности конституционных (уставных) судов. Но тот же самый акт, если в заявлении фигурировал запрос на проверку его соответствия конституции (уставу) субъекта, мог стать предметом рассмотрения в конституционном (уставном) суде (конечно, в случае функционирования последнего в данном субъекте).

Некоторую ясность в решение возникшей коллизии внесло Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором было дано следующее разъяснение: «При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении». Поэтому «при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то ... рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции».

Таким образом, Постановление установило, что если в субъекте РФ действует конституционный (уставный) суд, а предметом оспаривания является соответствие законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта или органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, то эти дела неподсудны суду общей юрисдикции, а относятся к компетенции конституционного (уставного) суда. Однако упомянутая выше коллизия полностью этим Постановлением всё же не была разрешена, поскольку подтверждалось ограничение компетенции судов общей юрисдикции только в отношении дел о проверке соответствия, но не дел об оспаривании нормативных правовых актов как таковых.

Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к административному судопроизводству, то вступление в действие с 15.09.2015 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации потенциально должно было внести окончательную юридическую ясность и ликвидировать саму возможность возникновения рассмотренной выше коллизии двойной подсудности.

В настоящей статье аргументируется точка зрения, что и в положениях КАС не содержится формального однозначного решения вопроса о разграничении полномочий конституционных (уставных) судов субъекта РФ и судов общей юрисдикции в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Однако дополнительный смысловой анализ этих положений позволяет установить границы такого разграничения.

С вступлением в действие КАС ст. 245 ГПК утратила свою силу, следовательно, теперь разграничение компетенций в делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части должно осуществляться на основании положений данного кодекса.

Согласно ч. 1. ст. 1 «Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции ...  административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий».

Ч. 2 ст. 1 устанавливает, что «суды в порядке, предусмотренным настоящим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», и перечень таких административных дел включает: «1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Из данных положений вытекает, что, во-первых, дела «об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» входят в число административных дел «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», во-вторых, дела «об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» отнесены к компетенции судов общей юрисдикции.

Однако далее в гл. 2 КАС «Подведомственность и подсудность административных дел судам» осуществляется конкретизация ст. 1, а именно ст. 17 устанавливает, что «Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов».

Таким образом, КАС не содержит конкретного перечня дел, относимых к компетенции конституционных (уставных) судов, а указывает на необходимость руководствоваться при определении таких дел, не входящих в компетенцию судов общей юрисдикции, положениями федеральных законов. Поскольку единственным федеральным законом, определяющим компетенцию конституционных (уставных) судов, по-прежнему является ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», то тем самым повторяется предыдущая ситуация установления компетенции конституционных (уставных) судов делами «о соответствии» нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 27).

Некоторое дополнительное уточнение разграничения компетенций содержится в Разделе IV «Особенности производства по отдельным категориям административных дел» Гл. 21 КАС «Производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов».

Ч. 5 ст. 208 «Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим» устанавливает, что «административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации».

Мы полагаем, что при анализе содержания этой статьи следует также учитывать ч. 2 ст. 4 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (№1-ФКЗ от 07.02.2011), в которой устанавливалось, что суды общей юрисдикции рассматривают «1) все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами», так как ст. 208 КАС будет в таком случае являться конкретизацией этого общего положения.

Поскольку ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 20.02.2015 не содержал указания об утрате силы выше рассмотренного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007, то, следовательно, надо учитывать и ранее рассмотренное разграничение компетенций, установленное этим Постановлением.

Резюмируя, можно констатировать, что в положениях КАС РФ не содержится формального однозначного разграничения компетенции в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами, что гипотетически не исключает возможности повторения коллизии двойной подсудности таких дел.

Поэтому, по нашему мнению, необходим дополнительный анализ содержащихся в положениях КАС понятий, чтобы выяснить реальность возникновения такой возможности.

Положения КАС (как и сохраняющее свою силу Постановление Верховного Суда РФ № 48) подтверждают компетенцию конституционных (уставных) судов в решении административных дел, предметом которых является определение соответствия нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ, и исключают такие административные дела из компетенции судов общей юрисдикции.

В то же время КАС ограничивает компетенцию последних и в административных делах о «признание нормативных правовых актов недействующими», если проверка их конституционности отнесена к компетенции  конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в вопросе разграничения полномочий судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ законодателем использовано четыре формально различных понятия: «определение соответствия нормативного правового акта», «оспаривание нормативного правового акта полностью или в части», «признание нормативного правового акта недействующим», «проверка конституционности нормативного правового акта».

Представляется необходимым подвергнуть эти термины смысловому юридическому анализу, чтобы определить их взаимные отношения.

«Определение соответствия нормативного правового акта» означает, что в судебном производстве определяется соответствие данного нормативного правового акта полностью или в части (закона или иного нормативного правового акта органов государственной власти или органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации) конституции (уставу) этого субъекта, которое может иметь два решения: соответствует данный нормативный акт положениям конституции (устава) субъекта РФ или не соответствует соответствующим положениям конституции (устава) субъекта РФ полностью или в части. Если определяется несоответствие, то есть наличие противоречий между данным нормативным правовым актом и конституцией (уставом), то нормативный правовой акт становится недействующим полностью или в части.

При определении смысла терминов, использованных в положениях КАС, представляется необходимым соотнести их с другими положениями, содержащимися в гл. 21 КАС «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов».

Так, ч. 6 ст. 209 КАС «Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим» устанавливает, что в исковом заявлении должно быть указаны «наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет бóльшую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части»; ч. 7 ст. 213 «Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов» – «При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются», а п. 3 ч. 8 ст. 213 – конкретизирует, что среди остальных выясняемых судом вопросов находится «соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим бóльшую юридическую силу».

Следовательно, из смысла этих положений вытекает, что оспаривание нормативного правового акта предполагает признание его недействующим, что требует определения его соответствия нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу. Значит, в случае оспаривания нормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ  или органа местного самоуправления субъекта РФ, имеющего целью признание его недействующим, требуется определить его законность, то есть соответствие нормативному правовому акту бóльшей юридической силы, которым в рамках субъекта Российской Федерации является конституция (устав) этого субъекта. Но определение такого соответствия есть компетенция конституционного (уставного) суда.

Поэтому по смыслу рассмотренных положений оспаривание нормативного правового акта органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта РФ и признание их недействующими с необходимостью предполагают определение их соответствия нормативному правовому акту бóльшей юридической силы, каковым в субъекте Федерации является именно конституция (устав) субъекта Федерации. Следовательно, если в данном субъекте создан и действует конституционный (уставный) суд, то административное дело, необходимым элементом рассмотрения которого является определение соответствия данного нормативного правового акта полностью или в части конституции (уставу) субъекта РФ как нормативному правовому акту бóльшей юридической силы, не входит в компетенцию суда общей юрисдикции, а должно рассматриваться конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации.

Проверка конституционности нормативного правового акта как основание для отказа судом общей юрисдикции в рассмотрении административных исковых заявлений о признании нормативных правовых актов недействующими, есть акт конституционного, а не судебного судопроизводства, и в субъекте РФ относится к компетенции конституционного (уставного) суда. В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.03.2003 № 103-О установлено, что «конституционно-правовой смысл нормы, содержащейся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», выявленный в настоящем Определении, соответствует предназначению конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как судебных органов конституционного (уставного) контроля, осуществляющих свои функции в качестве судов субъектов Российской Федерации как составной части единой судебной системы Российской Федерации».

Следовательно, проверка конституционности нормативных правовых актов как необходимое условие признания их недействующими в тех субъектах Российской Федерации, где действуют конституционные (уставные) суды, находится в компетенции последних.

Таким образом, анализ юридического смысла выше указанных понятий, использованных в положениях КАС, позволяет утверждать, что «оспаривание нормативного правового акта полностью или в части», «признание нормативного правового акта недействующим», «проверка конституционности нормативного правового акта» с необходимостью предполагают проверку соответствия нормативного правового акта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, что является компетенцией конституционного (уставного) суда.

Проведённый анализ позволяет заключить, что Кодекс административного судопроизводства провёл более точное, чем Кодекс гражданского судопроизводства, разграничение компетенций судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, но, как нам представляется, отсутствие формального перечня административных дел, подлежащих компетенции конституционных (уставных) судов, всё же может создавать некоторую возможность для возникновения двойной подсудности, устранение которой требует, как показано выше, дополнительного выяснения юридического смысла используемых в КАС терминов.

Поэтому в качестве практических результатов данного научного анализа представляется целесообразным на уровне субъекта Российской Федерации – Свердловской области инициировать внесение изменений в Закон Свердловской области от 06.05.1997 № 29-ОЗ «Об Уставном Суде Свердловской области», позволяющих полностью исключить возможность возникновения на областном уровне коллизии двойной подсудности в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Юридические основания для внесения таких изменений содержатся в «Определении Конституционного Суда Российской Федерации» от 06.03.2003 № 103-О, установившем, что «дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации».

Исходя из этого, предлагается изложить п. 2 ст. 4 «Подведомственность дел Уставному Суду» Закона Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области» в следующей редакции:

«2. Уставный Суд осуществляет конституционный (уставный) контроль и рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области и оспаривания иных нормативных правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области, а также осуществляет толкование Устава Свердловской области».

Представляется, что подобные уточнения, обеспечив исключение возможности двойной подсудности административных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Свердловской области, будут тем самым  способствовать повышению оперативности и эффективности деятельности Областного Суда Свердловской области и Уставного Суда Свердловской области, позволив расширить и облегчить защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций и одновременно обеспечить законность и правомочность нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Свердловской области.

 



[1] Библиография по конституционному правосудию / Сост. М.А. Митюков. 2-е изд., изм., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2011. – С. 541-727.

[2] Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов. М.: Норма, 2003. – С. 230.

[3] Жилин Г. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1(37). – С. 14.

R.S. Taraborin
judge
candidate of Law Sciences, associate Professor
Charter Court of Sverdlovsk region
Yekaterinburg, Russian Federation
Email: igp@uapa.ru
K.V. Hvastunov
adviser to the judge
candidate of Law Sciences, associate Professor
Charter Court of Sverdlovsk region
Yekaterinburg, Russian Federation
Email: hkv80@yandex.ru
CODE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE PROBLEM OF DELIMITATION OF JUDICIAL COMPETENCIES FOR ADMINISTRATIVE CASES
Annotation
The article considers the problems of correlation of constitutional (Charter) justice and administrative proceedings in the exercise of judicial control.
Keywords
Normative act, constitutional (statutory) judicial proceedings, administrative judicial proceedings.