Личность
Право
Государство

УДК 343.35

Д.Д. Невирко
доцент кафедры государственно–правовых дисциплин
кандидат юридических наук, доцент
Сибирский юридический институт МВД России
Красноярск, Российская Федерация
Email: ndd2000@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ УСМОТРЕНИЯ ПРИ ПРИВЛЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Аннотация
Статья посвящена исследованию проблем становления антикоррупционного законодательства в России в целом и усмотрения при привлечении государственных служащих к ответственности за коррупционные правонарушения в частности. Автором делается вывод о необходимости кодификации антикоррупционного законодательства как о единственно возможном способе преодоления коллизионности.
Ключевые слова
Коррупция, административное и судебное усмотрение, государственная служба, дисциплинарная ответственность.

С момента принятия Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в Российской Федерации проведена огромная работа по правовому регулированию антикоррупционной деятельности. При этом антикоррупционное законодательство как минимум далеко от совершенства. Президент Российской Федерации В.В. Путин на ежегодной пресс–конференции 14 декабря 2017 г. также затронул проблему коррупции в правоохранительных органах, указав следующее: «иногда даже не знаю, что с этим делать»[1]. Выступая 14 марта 2017 г. на заседании коллегии Генеральной прокуратуры России В.В. Путин отметил: «Важнейшее направление – это противодействие коррупции и криминалу в целом. Здесь необходима грамотная, профессиональная работа на всех этапах – от профилактики преступлений до поддержания обвинения в суде. В прошлом году по материалам прокурорских проверок было возбуждено 3,8 тысячи уголовных дел антикоррупционного характера»[2]. Данная проблема неоднократно поднималась Президентом РФ и на расширенных заседаниях коллегии Министерства внутренних дел РФ[3].

На заседании Президиума Совета по противодействию коррупции 26.12.2017 г. органами прокуратуры отмечен высокий уровень коррупционных правонарушений…, также обращено внимание на необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования в данной отрасли[4].

При этом, несмотря на то, что антикоррупционное законодательство Российской Федерации постоянно совершенствуется[5], многие антикоррупционные процедуры признаются не вполне эффективными[6], таким образом, все еще остаются определенные сферы, требующие пристального внимания.

Многие авторы, утверждают, что анализ сегодняшнего состояния противодействия коррупции позволяет сделать вывод об отходе в ряде случаев от научно обоснованного системного подхода, что можно считать одной из проблем, снижающих эффективность реализуемых антикоррупционных мероприятий[7].

Многие авторы признают, что развитие административно-правовых и организационных средств, направленных на противодействие коррупции, должно касаться как государственной службы в отдельности, так и в целом системы государственного управления. Обусловлено это прежде всего тем, что государственная служба не может функционировать автономно от иных публично-правовых реалий, а также от общества, в котором она непосредственно сформировалась и существует. Представляется, что такой доктринальный подход к решению обозначенного вопроса может повысить эффективность реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации[8].

Однако, данная работа посвящена только одному сегменту антикоррупционной деятельности государства - проблемам привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. Анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере показывает, что в данной области в настоящее время есть ряд проблем, требующих незамедлительного решения.

В частности, проблемным вопросом является усмотрение при вынесении решения о применении к государственному служащему дисциплинарных взысканий. В настоящее время ни в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ни законы, регламентирующие порядок прохождения службы в различных органах государственной власти не дают четкого представления о дифференциации дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения. Все это не способствует единообразному применению законов антикоррупционной направленности и, разумеется, сказывается на эффективности антикоррупционной деятельности государства в целом. Это, в свою очередь, стало следствием недостаточной теоретической проработки правовой природы «антикоррупционной ответственности».

Вместе с тем, ряд иных нормативных правовых актов содержат в себе такие понятия как «коррупционные правонарушения», «ответственность за совершение коррупционных правонарушений». Так, например, ст. 59.3 Федерального закона от  27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации») использует такие категории как «коррупционное правонарушение», «малозначительное коррупционное правонарушение», но нигде при этом не раскрывается их сущность.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что сегодня назрела необходимость в выработке единого подхода к определению понятия «коррупция» и как следствие понятия «коррупционное правонарушение» и его признаков.

В научной литературе встречается несколько подходов к определению понятия «коррупционное правонарушение». По мнению И.В. Кудашовой, под коррупционным правонарушением следует понимать «виновное действие (бездействие), обладающее признаками коррупции, выразившиеся в открытии счета (вклада) и (или) владении ими, хранении наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владении и (или) пользовании иностранными финансовыми инструментами; в непредставлении сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; в неуведомлении представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений; в неуведомлении в порядке, определенном представителем нанимателя 215 (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, а также иное неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, если это не влечет за собой уголовную ответственность»[9]. Т.Л. Козлов предлагает понимать под коррупционным правонарушением употребление публичным лицом своего публичного положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции, влекущие юридическую ответственность, установленную законом[10].

Следует отметить, что санкции за такие «абстрактные правонарушения» весьма серьезные, начиная от замечания, выговора, строгого выговора, заканчивая увольнением в связи с утратой доверия, а также возможно и отчуждением имущества, принадлежащее не только сотруднику органов внутренних дел, но и его супругу (супруге) и несовершеннолетним детям, в соответствии с Федеральным законом № 230-ФЗ от 03.12.2012 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[11].

Так, по данным ДГСК МВД России Всего за совершение коррупционных проступков, правонарушений, несоблюдение требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов из органов внутренних дел в 2018 году уволено 700 сотрудников (АППГ: 812), из них 154 – в связи с утратой доверия (АППГ: 151)[12].

В связи с вышеизложенным чрезвычайно актуальным становится вопрос дифференциации антикоррупционной ответственности государственных служащих.

В настоящее время ни в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ни законы, регламентирующие порядок прохождения службы в различных органах государственной власти не дают четкого представления о дифференциации дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения. Все это не способствует единообразному применению законов антикоррупционной направленности.

Первой попыткой унификации правоприменительной практики в рассматриваем сфере можно считать подготовку «Обзора практики по рассмотрению в 2012 - 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014)[13]. Однако, данный обзор затрагивает только небольшую часть проблемных аспектов, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности. В целях устранения выявленных пробелов в 2015 г. были подготовлены «Методические рекомендациями по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции»[14]. Однако уже через несколько месяцев в письме Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения» данное ведомство рекомендовало использовать «Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции». Учитывая, что в рассматриваемый период значительных изменений в антикоррупционное законодательство не вносилось, подобные действия Минтруда России наводят на мысль об отсутствии четких представлений, касающихся критериев при выборе дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения.

Анализ нормативно-правовой базы, а также судебной и административной практики приводит к выводам о следующих основных проблемах, связанных с применением дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения.

В-первых, различие в подходах, связанных с правовой природой взысканий за нарушение антикоррупционного законодательства. Так представители различных территориальных подразделений МВД России в ходе судебных заседаний неоднократно указывали, что увольнение сотрудника в связи с утратой доверия не является мерой дисциплинарного взыскания, в связи с чем соблюдение процедуры наложения дисциплинарного взыскания не требуется. Несмотря на то, что в своем определении от 14 марта 2014 г. № 72-КГ13-12 Верховный Суд Российской Федерации однозначно высказался о дисциплинарном характере взысканий, практику несоблюдения процедуры и сроков наложения дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных правонарушений в территориальных органах МВД России удалось остановить только после внесения в  Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменений в части установления особого порядка привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения.

К сожалению, многие ученые и правоприменители «забывают», о вышеуказанной правовой позиция Верховного Суда Российской Федерации согласно которой в части не урегулированной специальными нормами при наказании должностного лица за коррупционное правонарушение следует руководствоваться общими положениями закона, касающимися привлечения к ответственности за дисциплинарные проступки в целом[15]. Например, в литературе высказывается довольно спорное мнение о том, что к процедуре увольнения в связи с утратой доверия «не применяются требования, касающиеся порядка применения дисциплинарных взысканий, а именно: 1) не действует правило "одного взыскания за одно нарушение", т.е. увольнение возможно, даже если сотрудник ранее имел дисциплинарное взыскание за соответствующее нарушение»[16]. Еще более спорным (если быть точнее в корне неверным, противоречащим законодательству и существующей судебной практике) является утверждение о том, что «увольнение возможно независимо от того, когда (пять, десять лет назад, в начале карьеры сотрудника и проч.) было допущено нарушение, поскольку таковое является безусловным основанием для утраты доверия к нему и влечет невозможность продолжения им службы»[17].

Во-вторых, отсутствие нормативно закрепленных критериев, которыми представитель нанимателя может руководствоваться при выборе дисциплинарного взыскания. Разумеется, неразумно требовать от законодателя включения в текст законов всех типовых ситуаций, связанных с коррупционными правонарушениями, однако полагаю, что наиболее строгие меры ответственности (в первую очередь, увольнение в связи с утратой доверия) следует урегулировать более детально, что особенно актуально в связи с несением  в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» норм, связанных с ведением реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия.

Вышеуказанный «Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции», подготовленный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации не решает данную проблемы по двум причинам. Во-первых, содержание обзора не соответствует его названию. Так, в нем рассматриваются ситуации касающиеся выполнения государственными служащими обязанностей, предусмотренных ст. ФЗ «О противодействии коррупции». Вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов не получили должного освещения. Данная проблема частично была устранена с помощью обзоров, подготовленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации[18].

Таким образом, правила, касающиеся квалификации коррупционных правонарушений и выбора взысканий за их совершение в настоящее время содержаться в следующих актах (приведенный ниже перечень не является исчерпывающим):

1.          Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

2.          Федеральные законы, регламентирующие порядок прохождения службы в отдельных государственных органов (например, Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

3.          Обзоры судебной практики.

4.          Рекомендации Минтруда России.

5.          Рекомендации и обзоры Генеральной прокуратуры России.

6.          Письма руководителя соответствующего органа государственной власти.

Подобное обилие актов, которыми руководствуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и представители нанимателя при выборе соответствующего взыскания за коррупционное правонарушение приводит к существенным различиям в судебной и административной практике не только в различных регионах, но и в рамках одного органа государственной власти. Полагаю, что без решения данной проблемы невозможно будет говорить об эффективности антикоррупционной деятельности в целом.



[1] URL:http://www.kremlin.ru/events/president/news/56378.

[2] Выступление Президента РФ В.В. Путина на заседании коллегии Генеральной прокуратуры России 14.03.2017. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54035.

[3] Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 09.03.2017 // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54014; Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 15.03.2016 // URL:http://www.kremlin.ru/events/president/news/51515. Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 04.03.2015 // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47776 (дата обращения: 09.01.2016).

[4] URL:http://www.kremlin.ru/events/administration/56506.

[5] Так, 3 августа 2018 г. был принят Федеральный закон №307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции», которым изменен порядок привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, уточнен круг должностных лиц, которым кредитными организациями выдается информация о счетах, вкладах и операциям по ним; Федеральным законом от 11 октября 2018 г. №362-ФЗ был изменен порядок проведения антикоррупционной экспертизы; Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. №5-ФЗ были уточнены полномочия государственных органов в рамках международного сотрудничества в сфере антикоррупционной деятельности.

[6] Невирко Д.Д. К вопросу об эффективности процедур контроля над расходами лиц, занимающих государственные должности в контексте эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями // Актуальные проблемы борьбы с преступностью: вопросы теории и практики: материалы XX международной научно-практической конференции (20–21 апреля 2017 г.): в 2 ч. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2017 .

[7] Фещенко П.Н. Системный подход к противодействию коррупции // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 2.

[8] Покровский О.В. К вопросу о совершенствовании противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2019. № 4.

[9] Кудашова И.В. Понятие коррупционного правонарушения нуждается в законодательном закреплении // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник статей по материалам X юбилейной международной научно-практической конференции (Сорокинские чтения). Под общей редакцией А.И. Каплунова. СПб, 2019. С. 214-215.

[10] Козлов Т.Л. Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: методические рекомендации. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012. С. 13.

[11] Невирко Д.Д., Дудина Н.А. Проблемы привлечения сотрудников органов внутренних дел к ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства: научно-аналитический обзор / Д.Д. Невирко, Н.А. Дудина. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2019.

[12] Информационно-справочные материалы о состоянии кадрового обеспечения в органах внутренних дел Российской Федерации по линии профилактики коррупционных правонарушений (по итогам 2018 года) // URL: https://мвд.рф/anticorr/realization.

[13] Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. № 9. 2014.

[14] Письмо Минтруда России от 13.11.2015 № 18-2/10/П-7073.

[15] Невирко Д.Д. Проблемы усмотрения при привлечении государственных служащих к ответственности за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы борьбы с преступностью: вопросы теории и практики: материалы XXII международной научно-практической конференции (4-5 апреля 2019 г.): в 2 ч. / отв. ред. Н.Н. Цуканов. Красноярск, 2019.

[16] Батрова Т.А., Корнеева О.В. Конкуренция "отрицательных" оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел: алгоритм решения проблемы // Журнал российского права. 2017. № 5.

[17] Там же.

[18] Обзор практики реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 29.02.2016 № 86-13-2016/Ип1713-16. URL: http://www.genproc.gov.ru/anticor/met/inf/; Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О результатах анализа докладных записок по итогам работы органов прокуратуры в области противодействия коррупции за 2016 год» № 86–13–2017/Ип3633–17 от 11.04.2017. URL: http://www.genproc.gov.ru/anticor/met/inf/; Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О результатах прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в I квартале 2017 г.» от 02.06.2017. URL: http://www.genproc.gov.ru/anticor/met/inf/ и т.д.

D.D. Nevirko
associate professor department of state and legal disciplines
candidate of Law Sciences, associate Professor
Siberian legal institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Krasnoyarsk, Russian Federation
Email: ndd2000@mail.ru
PROBLEMS OF DISCRETION AND STATE OFFICERS RESPONSIBILITY FOR CORRUPTIONAL OFFENSES
Annotation
The article is devoted to the study of the problems of the formation of anti-corruption legislation in Russia as a whole and discretion in holding public officials accountable for corruption offenses in particular. The author concludes that it is necessary to codify anti-corruption legislation as the only possible way to overcome conflicts.
Keywords
Corruption, administrative and judicial discretion, public service, disciplinary liability.