Личность
Право
Государство

УДК 342

С.А. Авакьян
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
доктор юридических наук, профессор
юридический факультет Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
Москва, Российская Федерация
Email: avakian@law.msu.ru
РЕЦЕНЗИЯ НА ДИССЕРТАЦИЮ АНДРЕЯ ВИКТОРОВИЧА БЕЗРУКОВА НА ТЕМУ: «КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», ПРЕДСТАВЛЕННУЮ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ ДОКТОРА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ 12.00.02 – КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (МОСКВА, 2017, 470 С.)
Аннотация
Работа посвящена анализу диссертации Андрея Викторовича Безрукова на тему: «Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации», представленной на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право (Москва, 2017, 470 с.).
Ключевые слова
Публичная власть, правопорядок, конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка.

 

Вопросы конституционализации правопорядка, эффективности его обеспечения органами публичной власти все чаще становятся предметом изучения науки конституционного права, которая призвана интегрировать отраслевые и межотраслевые механизмы обеспечения прочности нашего конституционного строя.

Актуальность. Не буду скрывать, порой «ведомственный» подход тех, кто связан с правоохранительными системами, оказывает сильное влияние на выбор направлений и содержание анализа соответствующих проблем. И диссертант – один из тех, кто подходит к своему предмету с позиций единства механизма обеспечения функций публичной власти. В этом плане приложение задач укрепления правопорядка к общей теории публичной власти, анализ того, как этому содействует законодательная, в целом правотворческая деятельность компетентных органов, попытка взглянуть на специфические сферы приложения усилий органов правопорядка, в том числе в плане совершенствования нормативной базы в данном направлении, – несомненные достоинства диссертации А.В. Безрукова.

Новизна. Одним из важных моментов новизны данной работы является то, что автором разработана, обоснована и предложена для использования в научном обороте категория «конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка». А.В. Безруков пишет, что это является принципиально новым в конституционной доктрине – и для этого есть основания. Автор диссертации исходит из того, что к общеизвестным правовым категориям нужен подход, учитывающий первоисходность категории конституционного правопорядка. Думается, автор доказал, что он убедителен в своей концепции. Действительно, в работе увязаны понятия «правопорядок», «общественный порядок», «конституционный правопорядок», «публичный правопорядок», «обеспечение правопорядка», «механизм обеспечения правопорядка». И автор не просто утверждает, что им определено их соотношение, установлена интеграционная и фундаментально-ценностная роль конституционного правопорядка по отношению к правопорядку. Мы видим это в исследовании. В хорошем смысле слова в работе, в целом направленной на объединение возвышенных и бюрократических целей обеспечения упорядоченной жизни страны и людей, просматривается благородное стремление автора показать всем, кто имеет отношение к правоохранительной деятельности, что не только от власти, но и от нас – простых людей зависит поддержание именно конституционного правопорядка. Наверное, это и есть главное в авторском стремлении к конституционализации данного явления.

Дело еще и в том, что конструкция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в России органами публичной власти, а также гражданами и их объединениями, именно в рамках конституционной доктрины в настоящее время особо важна. Как-то так получилось, что комплексной и убедительной научной разработки на этот счет нет. Можно сказать проще: ведомственная наука исследует отраслевые аспекты, общая конституционно-правовая наука формирует свои концептуальные подходы, а вот соединение общего и особенного пока не очень получалось. Таким образом, обоснованию и системному научному осмыслению такой механизм в юридической, и прежде всего в конституционно-правовой науке, не подвергался. А.В. Безруков делает это. И не только в силу того, что, как он пишет, «отсутствие комплексных исследований конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации может негативно отразиться на качественном развитии основных направлений и форм обеспечения правопорядка». Гораздо важнее то, что А.В. Безруков явственно соединяет общие направления, которыми занимается конституционная наука, с ведомственными задачами. Причем в большой степени возвышает отраслевые подходы их соединением в целом с наукой конституционного права.

Степень исследованности темы. Нельзя не согласиться с автором в том, что в современных условиях качественного установления и эффективного обеспечения правопорядка возможно достичь путем консолидации усилий государственных и муниципальных органов власти с активным участием общественности (с. 7). В диссертации автор проводит комплексное исследование понятия и сущности правопорядка (с. 78–109); выявляет теоретико-методологические и конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка (с. 28–77); формирует авторскую концепцию  в виде универсальной конструкции конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России (с. 110–129), раскрывает ее конституционно-правовую основу и системы оптимальных средств обеспечения правопорядка (с. 130–193); показывает место и роль конституционных органов публичной власти в Российской Федерации в анализируемом механизме обеспечения правопорядка в Российской Федерации (с. 194–298). Автор обоснованно уделяет повышенное внимание органам внутренних дел, роль которых в исследуемом механизме пока еще недостаточно раскрыта с позиций конституционно-правового регулирования и во взаимосвязи с другими органами публичной власти и общественностью (с. 299–374).

Вклад в науку конституционного права. В целом диссертация А.В. Безрукова вносит существенный вклад в развитие конституционной доктрины как самостоятельное и завершенное исследование, в котором разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как научное достижение.

В особенности хотелось бы поддержать ряд тезисов, выносимых на защиту. В частности, для теории темы важны выводы автора о структуре конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка. Автором он конструктивно представлен в виде трех взаимосвязанных блоков, имеющих подвижные границы и содержание: нормативно-ценностный блок (конституционно-правовая основа и мотивация), состоящий из конституционно-правовых норм и социально-правовых условий, которые, формируя конституционно-ценностные установки, ориентируют участников правоотношений на надлежащее правомерное поведение, уполномоченных субъектов – на эффективное обеспечение правопорядка; институциональный блок, представленный в виде субъектов обеспечения правопорядка, в число которых входят органы публичной власти (государственные и муниципальные органы), негосударственные формирования (общественные объединения, советы и др.) и граждане; инструментально-функциональный блок, выражающийся в установлении на нормативно-правовой основе полномочий субъектов обеспечения правопорядка и формировании связей между ними. Каждый из таких субъектов выполняет возложенные на него задачи и функции во взаимодействии с другими субъектами, реализует согласованно принятые с ними решения в различных формах, используя конституционно-правовые средства (инструменты) обеспечения правопорядка.

Польза авторской конструкции видится в том, что в ней находится место и общим, и прикладным задачам обеспечения правопорядка.

Далее: выявляя сущность правопорядка, диссертант рассматривает категорию «правопорядок» в конституционно-правовом измерении и наряду со смежной категорией «конституционный правопорядок» вводит их в конституционную доктрину, доказывая их практически тождественное значение. Сущность конституционного правопорядка раскрывается в работе в широком значении, интегрирующем социально-правовые характеристики правопорядка в целом, исходя из положений конституционного законодательства, конкретизирующихся в отраслевом законодательстве и реализующихся в различных направлениях, формах и средствах установления и обеспечения правопорядка.

Тем более заслуживает поддержки следующий тезис, выносимый на защиту: необходимыми условиями эффективного функционирования исследуемого механизма являются конституционализация правопорядка, а также предупреждение и минимизация конституционных рисков, к числу которых диссертант относит дефектное конституционно-правовое регулирование, несогласованность и (или) расхождение в понимании уполномоченными субъектами положений Конституции РФ и международно-правовых норм, а также игнорирование конституционных ценностей, верховенства Конституции РФ и нарушение ее стабильности.

Теоретические основы исследования. Полагаю, что автор диссертации вносит достойный вклад в общую линию российской правовой науки, и тем более конституционно-правовой науки, состоящую в историческом возвращении общих истоков государственной и экономико-социальной деятельности в лоно конституционных ценностей. Надо сказать спасибо отраслям права и отраслевым наукам за формирование и формулирование таких ценностей. Но так же, как происходит во многих сферах жизни, когда талант из глубинки «идет пешком» в Москву, чтобы здесь развернуться во всем своем великолепии, в праве сегодня очевиден процесс, когда конституционные ценности становятся таковыми не только по теоретическим трактовкам, но и по юридико-формальному их восхождению на уровень конституционно-правового регулирования. А.В. Безруков это хорошо заметил на примере правоохранительной системы и способствует упрочению ее конституционных основ.

В работе, вне сомнения, раскрыты вопросы организации правотворческой деятельности в целом и в части создания нормативных основ правопорядка. Можно сказать, что в этой части работы позитивно виден А.В. Безруков – конституционалист, которого судьба одела в форму и отправила на службу в соответствующую систему. Кстати, многие в науке знают автора именно по его книгам и статьям, где он говорит об общих проблемах законодательного процесса, статуса Федерального Собрания, его палат Совета Федерации и Государственной Думы, совершенствования процессов подготовки и обсуждения законопроектов и т.п. В диссертации эти склонности автора удачно применены: он анализирует соответствующие проблемы, вносит предложения по упорядочению нормотворческих процедур. Это одновременно возвышает теоретические основы диссертационного исследования.

Вместе с тем хотелось бы высказать ряд пожеланий в связи с некоторыми авторскими выводами.

1. В частности, выше мы хвалили автора за возвышение категории «конституционный правопорядок». А здесь хотелось бы посетовать по поводу прозы следующего вывода: «Автор доказывает, что анализ качественного состояния и устойчивости конституционного правопорядка как фундаментально-ценностной основы правопорядка в целом следует проводить, исходя из следующих основных критериев: 1) качество и полнота правового регулирования; 2) уровень и динамика противоправных проявлений; 3) эффективность деятельности органов публичной власти по обеспечению, поддержанию и укреплению конституционного правопорядка». Спорить с данными утверждениями нельзя, они верны, но они же вечны и никем не подвергаются сомнению.

2. В работе есть тезисы, которые, казалось бы, должны быть безусловно поддержаны сами по себе. Но взгляд на конституционно-правовую реальность озадачивает и заставляет сомневаться в исходных позициях. Например, А.В. Безруков утверждает: эффективность работы исследуемого механизма (обеспечения правопорядка. – С.А.) также предопределена слаженным функционированием и взаимодействием субъектов обеспечения правопорядка и рациональным применением ими конституционно-правовых средств (инструментов) обеспечения правопорядка. В качестве таких средств, прежде всего, выделяются меры конституционно-правового поощрения и конституционно-правового принуждения, которые применяются в целях обеспечения правопорядка и рассматриваются во взаимосвязи как наиболее существенная составляющая конструкции предложенного механизма.

Казалось бы, все верно? Однако на практике мы можем наблюдать парадокс, когда меры, например, конституционно-правового принуждения «развязывают руки» отраслевому принуждению, в совокупности с ним создают механизм грубого нарушения и пренебрежения к правам и свободам личности. Достаточно убедителен пример с так называемым несанкционированным нахождением групп людей в публичных местах, когда на основе Федерального закона о манифестациях и КоАП РФ служители правопорядка могут любого задержать, доставить в суд и обеспечить применение штрафных санкций. Полагаю, что автору диссертации следовало бы поразмышлять именно о том, как исключить такого рода «гармонию» конституционно-правового регулирования и применения санкций правоохранительными структурами.

3. Вряд ли можно упрекнуть автора в том, что он недостаточно внимания уделяет проблемам эффективности деятельности соответствующих органов. Однако возникает несколько неожиданно ситуация: разговоров хватает, результата нет. В самом деле, в последние 20 с лишним лет мы наблюдаем ряд реформ: наряду со следствием в ведомственных структурах создан Следственный комитет РФ, подчиненный непосредственно Президенту РФ, выведены и затем снова вернулись в систему МВД миграционные органы, появилась отнесенная в ведение Президента РФ Национальная гвардия, укрепляются подразделения по безопасности в ряде ведомств и т.д. Таким образом, над обществом «нависает» огромный «правоохранительный щит», а спокойствия нет, так же как нет и личной уверенности человека в том, что он может быть спокоен за себя и близких.

В чем же тогда роль того явления, которое А.В. Безруков называет конституционным правопорядком? Уж не в том ли, чтобы конституционно-правовым фундаментом упрочить всю махину и «помочь» гражданину понять, что он был и остается беззащитен перед ней?

4. На месте автора диссертации я бы не стал затрагивать вопрос о том, что должно лежать в основе конституционного правопорядка – действующая Конституция или новый Основной закон. В конце концов, этот спор идет давно, не давая особых результатов. Диссертант поддерживает тех, кто выступает за сохранение, даже излишне бережное, действующей Конституции.

А как исправлять положение? На с. 134 читаем: «Представляется, что оптимальными способами развития и конкретизации положений Конституции РФ должны оставаться качественное и своевременное наполнение российским парламентом действующего законодательства и официальная интерпретация Конституционным Судом России отдельных положений Конституции Российской Федерации». Вот здесь-то и зарождается то самое «живое» конституционное право, за которое многие выступают. Но многие конструкции нашего Основного закона заведомо очевидно противоречивы, поэтому их исправление мерами, за которые выступает автор диссертации, есть корректировка Конституции. Надо ли это поддерживать? И в чем здесь стабильность, за которую ратует автор (с. 134)? И как это сочетается с его поддержкой на следующих страницах (с. 135–136) конституционных преобразований, которые как раз и означают скорее динамику, чем стабильность конституции?

5. Достаточно очевидно, что сегодня возникло явное противоречие между задачами специальных органов, о чем подробно рассказывает диссертант, и задачами гражданского общества, особенно с функциями общественного контроля. Нельзя сказать, что автор работы обходит эту проблему. Однако реальность жизни такова, что правоохранительные органы не находятся под контролем гражданского общества. Можно набраться смелости и утверждать обратное: скорее гражданское общество в высокой степени подконтрольно указанным органам. Многое происходит «по факту» – получив информацию о противоправных действиях, общество «взрывается» гласностью, суждениями в СМИ, обращениями к главе государства и т.п. Но нет системы, и поэтому общественный контроль либо не имеет места, либо организуется структурами, создаваемыми при себе соответствующими исполнительными органами. Говорить о его действенности не приходится.

6. Стремление к добросовестному рассмотрению всех как прямо, так и косвенно связанных с темой вопросов – это хорошо. Но все же от некоторых предпосылок и суждений можно было бы отказаться. Например, совсем неплох подробный анализ в диссертации, а также в монографиях автора законодательного процесса, в целом законодательной деятельности. Но при этом весьма невнятно прозвучал один из тезисов (с. 55): способна ли законодательная власть обеспечить формирование правопорядка с учетом того, что «далеко не все законодательные установления могут быть правовыми по своей сути»? Но они не могут не быть правовыми! Другое дело, в какой мере это предметно связано с соответствующей материей.

И тем более осторожно я бы относился к тезису (с. 98) о том, что «нарушением конституционного правопорядка следует считать не только непосредственно конституционные правонарушения (например, неприведение изданного полномочным органом правового акта в соответствие с Конституцией РФ или законом; неконституционное провозглашение субъектом РФ независимости от России), а также любые правонарушения (выделено мной. – С.А.) и/или нарушения конституционных прав и свобод человека, совершаемые в Российской Федерации, поскольку они также нарушают установленный конституционный правопорядок». При таком подходе каждому преступнику можно «инкриминировать политику»: не случайно ведь в прежние времена похитителя социалистической собственности считали – по Конституции – «врагом народа», даже если это и был-то мешочек зерна. Автор диссертации на с. 99 полагает, что здесь имеют место «опосредованные» нарушения, и он явно «перегибает».

При всем понимании необходимости авторского внимания к специальным задачам правоохранительных органов все же «режут глаз» отдельные примененные в диссертации формулировки – например, «конституционное содержание оперативно-розыскной деятельности» (с. 313). Понятно, что есть конституционные основы и в чем-то даже конституционно-правовая регламентация охраны, защиты и допустимости ограничения прав и свобод человека правоохранительными органами. Но терминологическая строгость не была бы излишней.

В целом же можно констатировать, что диссертант прекрасно видит проблемы, которые возникают в жизни в связи с необходимостью обеспечения конституционного правопорядка целенаправленной деятельностью органов публичной власти. Его суждения и предложения могут способствовать решению общественно значимых задач.

 

В этом плане есть все основания для общего вывода о том, что А.В. Безруков представил на защиту достойную работу. Диссертация «Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации» представляет собой самостоятельное исследование актуальной и значимой для конституционной науки проблемы, отвечает нормативным критериям, предъявляемым к докторским диссертациям, полностью соответствует паспорту научной специальности 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право. Это самостоятельная работа; авторский вклад в развитие науки конституционного права и совершенствование практики государственного строительства очевиден.

S.A. Avakyan
head of the chair of constitutional and municipal law
doctor of law, professor
law faculty of Lomonosov Moscow State University
Moscow, Russian Federation
Email: avakian@law.msu.ru
REVIEW OF THE DISSERTATION OF ANDREY VIKTOROVICH BEZRUKOV OF A SUBJECT: "CONSTITUTIONAL LEGAL MECHANISM OF PROVIDING LAW AND ORDER BODIES OF THE PUBLIC POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION", THE DOCTOR OF JURISPRUDENCE PRESENTED FOR A SCIENTIFIC DEGREE COMPETITION IN THE SPECIALTY 12.00.02 – CONSTITUTIONAL RIGHT; CONSTITUTIONAL TRIAL; MUNICIPAL RIGHT (MOSCOW, 2017, 470 PAGES)
Annotation
Work is devoted to the analysis of the dissertation of Andrey Viktorovich Bezrukov on a subject: "Constitutional legal mechanism of providing law and order bodies of the public power in the Russian Federation", submitted for a degree of the doctor of jurisprudence in the specialty 12.00.02 – constitutional right; constitutional trial; municipal right (Moscow, 2017, 470 pages).
Keywords
Public power, law and order, constitutional legal mechanism of providing law and order.