Личность
Право
Государство

УДК 342.534

А.В. Савоськин
советник судьи Уставного Суда Свердловской области
кандидат юридических наук, доцент
доцент кафедры публичного права Уральский государственный экономический университет
Екатеринбург, Российская Федерация
Email: savoskinav@yandex.ru
«ЗАБЫТЫЕ» ПРАВА ДЕПУТАТОВ ЧАСТЬ 3. ПРАВО ДЕПУТАТСКИХ (ПАРЛАМЕНТСКИХ) РАССЛЕДОВАНИЙ
Аннотация
Представленная статья является третьей из цикла статей о правах депутатов вышедших из регулярного и массового употребления, а также о правах депутатов формально закрепленных, но нормативно неурегулированных, а потому не реализуемых на практике и зачастую неизвестных народным избранникам. Предметом исследования являются непосредственно права депутатов, а не полномочия представительного органа власти. Настоящая статья содержит анализ законодательства и практики реализации права депутатов инициировать депутатские (парламентские) расследования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова
Депутат, права депутатов, депутатское расследование, парламентское расследование.

Прежде чем начать изложение предмета публикации следует обратиться к используемой терминологии, поскольку нормативное федеральное или общепризнанное научное понимание таких терминов как:  «парламентское» и «депутатское» расследование, а также «депутатская проверка» отсутствует. Содержательное различие указанных терминов  не всегда учитывается, в том числе законодателем субъекта Федерации, в то время как использование указанных терминов не должно быть случайным.

Термины «парламентское» и «депутатское» в большей степени отражают формальное отличие республик в составе РФ от иных субъектов Федерации, а точнее наличие именно парламента как разновидности законодательного (представительного) органа в республиках. Термины «парламентское» и «депутатское» в известном смысле могут рассматриваться как синонимы, так как обозначают фактически одну и ту же парламентскую процедуру. Термины «расследование» и «проверка» относятся больше к механизму реализации права. Коллизия этих двух парламентских процедур возникла после оформления депутатских расследований в самостоятельный институт в федеральном законодательстве и принятия вслед за ним специальных законов субъектов Федерации.

Можно выделить две группы субъектов Федерации использующих в своем законодательстве термин депутатская проверка. Первая группа – это субъекты Федерации, не принявшие специального закона о депутатском расследовании (Пензенская, Тверская, Омская). В таких субъектах депутатская проверка по своей правовой природе полностью соответствует  расследованию. Например, в Тверской области Законодательное Собрание своим решением может назначить депутатскую проверку, при этом определяется цель, задачи, порядок и иные вопросы организации и проведения проверки. Все государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать необходимое содействие в проведении проверки. Результатом проверки является мотивированное заключение, решение по которому принимается Законодательным Собранием[1].

Вторая группа – субъекты Федерации, одновременно предусмотревшие и депутатское расследование, и депутатскую проверку. При этом, последняя, фактически, выступает упрощенным вариантом расследования.

Так, депутат Архангельского областного Собрания депутатов наделен правом на депутатскую проверку, которая представляет собой деятельность рабочей группы (в составе не менее трех депутатов) создаваемой решением представительного (законодательно) органа[2]. Депутатская проверка в Республике Северная Осетия-Алания назначается по требованию группы депутатов численностью не менее трех человек и заключается в исследовании отдельных фактов нарушения прав граждан, неисполнения и несоблюдения законов Республики, а также препятствий для нормальной деятельности Парламента и депутатов Парламента[3]. В Карачаево-Черкесской Республике депутатская проверка назначается по требованию группы депутатов, указывается, что органы и должностные лица на территории республики должны оказывать содействие в проведении проверки, но ни цели, ни порядок проведения проверки не установлены[4].

Во всех случаях одновременного упоминания в законодательстве субъекта Федерации правовых институтов расследования и проверки возникает конкуренция двух парламентских процедур, при этом проверка выглядит не как дополнительное контрольное право конкретного депутата, а как рудимент законодательства существовавшего до принятия специальных законов о депутатских (парламентских) расследованиях.

Использование разных терминов для обозначения фактически одних и тех же процессов ведет к смешению понятий и размывает институт депутатских (парламентских) расследований. Поэтому предлагается под депутатским (парламентским) расследованием понимать формально-регламентированную деятельность специальной комиссии, созданной представительным (законодательным) органом власти в целях выяснению причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, представляющих большую общественную значимость. То есть о расследовании можно вести речь только в том случае, когда оно осуществляется комиссией созданной представительным органом.

Депутатской проверкой следует именовать контрольную деятельность отдельного депутата (или группы депутатов) в личном качестве.

 При несистемном использовании указанных выше понятий происходит их смешение. Приведем два примера. В Ярославской области депутат Ярославской областной Думы (либо группа депутатов или комитеты) вправе проводить депутатское расследование, которое осуществляется им (ими) самостоятельно и не требует решения представительного (законодательного) органа[5]. В подобных случаях депутатское расследование фактически трансформировано в депутатскую проверку. Обратная ситуация сложилась в Иркутской области где принят специальный закон о депутатской проверке. Однако, из содержания этого закона следует, что проверка проводится  специальной комиссией формируемой Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области по инициативе одной трети депутатов палаты.  Таким образом, законом фактически установлен институт депутатского расследования.

Считаем, что депутатская проверка является отдельным контрольным правом депутата, реализуемым им самостоятельно, поэтому законодателю субъекта Федерации следует разграничивать в своих актах депутатское расследование и депутатскую проверку. 

Настоящая статья посвящена вопросам только депутатских (парламентских) расследований, в то время как право депутата проводить проверки будет представлено в следующей статье цикла.

Признавая относительную молодость правового института депутатских (парламентских) расследований, который оформился в России в связи с принятием Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О парламентском расследовании»), приходится констатировать его «забытость». Так, в соответствии с новым законом расследования проводились  федеральным парламентом дважды[6]. И это при том, что до вступления в силу Федерального закона «О парламентском расследовании» в разное время работали 38 временных комиссий по расследованию по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества[7].

Не лучше ситуация обстоит и в субъектах Федерации. Нами выявлено всего 16 случаев депутатских (парламентских) расследований проводившихся комиссиями законодательных (представительных) органов власти 11 субъектов РФ: Тульская, Томская, Брянская, Ивановская, Белгородская и Тверская области, а также Красноярский край и Кабардино-Балкарская Республика – по одному расследованию; Волгоградская и Нижегородская области – по два расследования; Республика Саха (Якутия) – четыре расследования.

Показательно в этом контексте Постановление Мособлдумы от 29.11.2012 № 12/35-П «Об итогах мониторинга практики применения Закона Московской области № 136/2004-ОЗ «О депутатском расследовании». Этим актом депутатское (парламентское) расследование признается действенным институтом, однако, констатируется полное отсутствие практики его применения в Московской области и подтверждается незначительность подобной практики в других субъектах Федерации[8].

Интересно отметить, что право депутатских (парламентских) расследований остается без использования не впервые. Аналогичная ситуация имелась в советский период, когда право представительного органа государственной власти на проведение расследований получило не только признание, но и высшее (конституционное) закрепление. Так, согласно ст. 35 Конституции РСФСР 1937 г., «Верховный Совет РСФСР назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы». В дальнейшем эти положения были воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 г. и дополнены обязанностью государственных и общественных органов рассматривать рекомендации комиссии.

В то же время, несмотря на конституционное закрепление права Вер­ховного Совета РСФСР создавать следствен­ные комиссии – фактически оно  не использовалось вплоть до периода перестройки[9]. Так, на первом Съезде народных депутатов СССР были созданы сразу две комиссии по расследованиям. Первая должна была расследовать события, имевшие место в г. Тбилиси 9 апреля 1989 г., а вторая – заняться поиском и оценкой секретного протокола к советско-германскому до­говору о ненападении 1939 г. Верховным Советом РСФСР также был создан ряд комиссий (в част­ности, по расследованию причин и обстоятельств путча 19-21 августа 1991 г.). Однако широкого применения нормы, предоставлявшие и общесоюзному, и республиканскому парламенту права проводить парламентские расследования, не получили[10].

Комплексное изучение парламентских (депутатских) расследований является, безусловно, важным для науки и практики, однако, необходимо оговориться, что предметом рассмотрения в настоящей  статье является не правой институт в целом или статус комиссий по расследованию, а право депутата на парламентское (депутатское) расследование которое реализуется коллективно через механизм возбуждения парламентского расследования. Поэтому сосредоточим внимание на роли депутатов в инициировании процедуры расследования.

Дело в том что, ст. 6 Федерального закона «О парламентском расследовании» указывает только на двух субъектов уполномоченных поставить перед палатами Федерального Собрания вопрос о возбуждении парламентского расследования: федеральные парламентарии или Уполномоченный по правам человека в РФ. Никакие иные органы и должностные лица таким правом не обладают. Условно можно считать, что депутаты Государственной Думы  и члены Совета Федерации обладают исключительным правом ставить вопрос о возбуждении парламентского расследования.

Имеющиеся основания возбуждения парламентского расследования формализованы и их можно разделить на три группы: 1. ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы события, связанные с фактами грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2. ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3. ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Исходя из анализа приведенных выше положений, можно заключить, что объектом федерального парламентского расследования может являться не только соответствие закону действий и решений государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, но и проверка также целесообразности их действий.

Поскольку расследование депутатов не должно подменять собой правоисполнительную деятельность и отправление правосудия, его предмет должен быть ограничен исходя из принципа разделения властей[11]. Так, Федеральный закон прямо оговаривает случаи которые не могут становиться основаниями  парламентского расследования: деятельность Президента Российской Федерации; деятельность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

Важно отметить, что законодатель не ограничивает парламентария и не определяет источник информации о событиях, связанных с фактами и обстоятельствами, являющимися предметом парламентского расследования. Здесь уместно напомнить, что ст. 28.1 КоАП РФ и ст. 140 УПК РФ в косвенно аналогичных случаях четко регламентируют поводы возбуждения расследования. То есть  соблюдение каких-либо дополнительных процедур для установления источника информации не требуется и таким источником может быть любое сообщение. Иначе говоря, парламентское расследование может (и должно) быть возбуждено при наличии указанных в законе оснований, независимо от того, как и откуда парламентарию стало известно о наличии фактов и обстоятельств, относящихся к предмету парламентского расследования[12].

Следует разграничивать право депутата возбуждать депутатское расследования от примыкающего к нему права инициировать депутатское расследования. Например, на федеральном уровне первое принадлежит конкретному депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации в отдельности, в то время как право официального запуска процедуры формирования комиссии парламентского расследования принадлежит исключительно одной пятой от общего числа членов палаты, то есть  группе парламентариев. 

Переходя к анализу законодательства субъектов Федерации, отметим, что Федеральный закон «О парламентском расследовании» не регулирует отношений  по организации депутатского расследования  органами народного представительства в субъектах Федерации. Что, однако, не препятствует закреплению этого правового институт в региональных законах.

Субъекты Федерации, в которых законы о депутатских (парламентских) расследованиях были приняты после вступления в силу одноименного Федерального закона, практически полностью повторили федеральные нормы (местами вплоть до точного текстуального воспроизведения[13]). Существенное  отличие проявляется лишь в отсутствии положений о преодолении  несогласия одной из палат при формировании парламентской комиссии (что логично в виду однопалатной структуры представительных органов субъектов Российской Федерации). Однако, указанные выше обстоятельства не означают отсутствия определенной самобытности и разнообразия подходов к институту расследований в регионах, что позволяет отдельным авторам обосновывать необходимость установления основополагающих принципов процедуры депутатских расследований на общефедеральном уровне[14].

В 21 субъекте Федерации приняты специальные законы о депутатском расследовании, еще 19 субъектов Федерации в своих законах о статусе депутатов представительных (законодательных) органов предусмотрели институт депутатского расследования с той или иной степенью его конкретизации. Более подробно сведения о законодательстве субъектов РФ по вопросам депутатских (парламентских) расследований представлены в таблице.

Законодатели субъектов значительно шире формулируют фактически исключительное право региональных депутатов возбуждать депутатское (парламентское) расследование. В большинстве субъектов Федерации основанием для расследования является почти любое нарушение прав граждан или законодательства[15], а также обстоятельства и события, представляющие общественную значимость для населения и носящие негативный характер[16] или даже событие, имеющее большой общественный резонанс[17].

Зачастую субъекты федерации продолжают федеральную тенденцию отказывая депутатам в праве инициировать депутатское (парламентских) расследование в отношении  главы субъекта Федерации. Изредка указывается, что не может быть предметом расследования деятельность федеральных государственных органов, в том числе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или прокуратуры.

По аналогии с федеральным законодателем почти все субъекты Федерации отказывают депутату в индивидуальном праве возбуждать депутатское расследование. Из числа субъектов федерации принявших специальный закон о депутатском расследовании, только Костромская область предоставила такое право отдельному депутату[18]. В то же время, в субъектах Федерации не принявших специальных актов в отношении  депутатских (парламентских) расследований, но предусматривающих такой вид депутатской деятельности (в соответствующих законах о статусе депутатов), индивидуальное право депутата возбуждать расследование достаточно распространено[19].

Право возбуждать расследование, чаще всего,  предоставляется группе депутатов определенной численности. Например, от группы депутатов численностью не менее пяти человек в Московской области, до 25 депутатов в Карачаево-Черкесской Республике, одной пятой депутатов – в Нижегородской области,  одной трети депутатов в Архангельской области (и некоторых других субъектах Федерации). Часто воспроизводится законодателем региона и запрет на возбуждение расследований в период выборов депутатов, а также в последние месяцы полномочий главы субъекта Федерации. Крайне редко право возбуждения депутатского (парламентского) расследования предоставляется депутатскому объединению[20]

Подводя итог, хотелось бы отметить, что право депутата расследовать различные факты общественной жизни проистекает из представительной природы его мандата и, строго говоря, не нуждается в специальном законе, который необходим только для формализации использования права. Яркий тому пример успешная деятельность комиссии депутатского расследования Законодательного Собрания Красноярского края по проверке обстоятельств, изложенных в обращениях граждан, связанных с взиманием дополнительных платежей при оформлении паспорта гражданина Российской Федерации, замене водительского удостоверения и регистрации транспортных средств в ГИБДД ГУВД Красноярского края[21], реализованная в отсутствие специального Краевого закона  о депутатских расследованиях.

Несмотря на наличие позитивных примеров депутатских расследований, озабоченность вызывает отсутствие значительной практики использования депутатами своего права. Это особенно важно на фоне того обстоятельства, что введение института депутатских (парламентских) расследований преследовало цель укрепления контрольной функции парламента, восполняя недостаточность конституционного регулирование контрольных полномочий представительной власти.

Хочется верить, что призыв сформулированный Президентом России В.В. Путиным в его программной статье «Демократия и качество государства» достигнет своего адресата и парламентарии, как указал Президент, «наполнят реальным содержанием заложенные в законе процедуры парламентских расследований»[22].

 



[1] Ст. 18 Закона Тверской области от 20.10.1994 № 4 «О статусе депутата Законодательного Собрания Тверской области» // Тверские ведомости. 1994. № 87.

[2] Закон Архангельской области от 13.02.2012 № 424-28-ОЗ «О депутатском (парламентском) расследовании в Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2012. № 28. Ст. 16 Закона Архангельской области от 29.11.1995 № 22-18-ОЗ «О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1995. № 9.

[3] Ст. 16 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 14.07.2008 № 34-РЗ «О статусе Депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 2008. № 130(25181).

[4] Ст. 18 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 27.09.1995 № 26-XXII «О статусе депутата Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики» // Сборник Законов и Постановлений КЧР 1995-1999 гг. Часть I.

[5] Ст. 14 Закона Ярославской области от 11.11.2013 № 58-з  «О депутате Ярославской областной Думы» // Документ-Регион. № 90. 12.11.2013.

[6] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания  РФ от 22.12.2006 № 4014-4 ГД «О докладе Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3 сентября 2004 года по итогам ее деятельности» // Собрание законодательства РФ. 01.01.2007. № 1 (ч. 1). Ст. 192. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания  РФ от 25.12.2009 № 3068-5 ГД «Об итоговом докладе парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года» // Собрание законодательства РФ. 04.01.2010. № 1. Ст. 74.

[7] Трошев Д.Б. Возбуждение парламентского расследования // Актуальные проблемы российского права. 2007. № 2. С. 41.

[8] Например, Постановление Московской областной думы от 29.11.2012 № 12/35-П «Об итогах мониторинга практики применения Закона Московской области N 136/2004-ОЗ «О депутатском расследовании» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2012. № 233.

[9] Дагангаров С.В. Становление института парламентских расследований в России // Вестник Бурятского государственного университета. 2011. № 2. С. 122.

[10] Сурков К. Предмет парламентских расследований // Юридический мир. 2005 № 10. С. 8.

[11] Еропкин А.А. Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 20.

[12] Шляпников А.В., Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Постатейный // Подготовлен для ИПС КонсультантПлюс. 2008.

[13] Например, ст. 2 Закона Нижегородской области от 11.05.2010 № 75-З «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 52(1174).

[14] Федотова Ю.Г. Парламентское (депутатское) расследование как форма парламентского контроля в законодательстве субъектов Российской Федерации // Современное право. 2011. № 10. С. 51.

[15] Ст. 4 Закона Калининградской области от 04.06.2002 № 152 «О депутатских расследованиях в Калининградской области» // Российская газета («Запад России»). 2002. № 126.

[16] Пп. 4 п. 1 ст. 4 Закона Пермского края от 08.10.2007 № 125-ПК «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Пермского края» // Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 11.

[17] Ст. 21 Закон Республики Калмыкия от 04.07.2005 № 212-III-З «О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» // Хальмг унн. 2005. № 121-122.

[18] П. 2 ст. 5 Закон Костромской области от 12.07.2006 № 49-4-ЗКО «О депутатском расследовании Костромской областной Думы» // СП - нормативные документы. 2006. № 31(33).

[19] П. 1 ст. 14 Закон Пензенской области от 28.06.2005 № 829-ЗПО «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» // Пензенские ведомости. 2005. № 16.

[20] Закон Оренбургской области от 09.07.2012 № 909/271-V-ОЗ «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Оренбургской области» // Оренбуржье. 2012. № 116.

[21] Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 22.04.2003 N 6-991П О создании комиссии депутатского расследования // ИПС КонсультантПлюс.

[22] Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012.

A.V. Savoskin
judge advisor of Charter Court Sverdlovsk region
candidate of Law Sciences, associate Professor
associate professor of the department of public law Ural State Economic University
Yekaterinburg, Russian Federation
Email: savoskinav@yandex.ru
«THE FORGOTTEN» RIGHTS OF DEPUTIES PART 3. THE RIGHT OF DEPUTY (PARLIAMENTARY) INVESTIGATION
Annotation
The presented article is the third of a series of articles on the rights of deputies of the regular and out-of-mass-consumption, and the rights of deputies formally fixed, but the regulatory outstanding, and therefore not implemented in practice and is often not known to the elected representatives. The subject of the study is directly the rights of deputies, not the authority of a representative government. This article contains an analysis of the law and practice of the deputy's right to initiate a deputies (parliamentary) investigations at the federal level and at the level of subjects of the Russian Federation.
Keywords
Deputy, the rights of deputies, deputy investigation, the parliamentary investigation.